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探析政府法律顾问服务费标准
发布日期:2021-08-26 信息来源:《福建律师》2021年第四期 作者:张作农 福建名仕律师事务所

本文中,政府法律顾问是指:为了提高政府依法执政水平,受政府机关聘任,主要为政府机关提供日常法律咨询服务的社会律师。作为依法行政、法治政府建设的好帮手,政府法律顾问在参与行政案件评查、规范性文件审查、行政执法监督与检查、重大事项法律风险评估、法治宣传、依法行政课题研究等方面发挥着不可替代的积极作用[1]。今年110日,中共中央印发《法治中国建设规划(20202025年)》(以下简称《规划》),提出到2025年,法治中国建设要取得重要进展,为2035年基本建成法治中国奠定坚实的基础。实现《规划》提出的法治中国建设目标,需要锻造一支满足法治中国建设需要的素质高、本领强以及业务精的政府法律顾问队伍,这是时代的召唤。

服务费标准的高低,蕴含着政府法律顾问的地位和价值,它不仅涉及相关政府法律顾问个人的切身利益,在一定程度上,直接影响着政府法律顾问工作的积极性和主动性,更关乎政府法律顾问事业的持续稳定发展。

一、服务费标准过低的现实窘境

自去年年初开始,对于“中国政府采购网•中国政府购买服务信息平台”公布的有关政府机关招聘法律顾问的招标、竞争性谈判等公告、招标文件以及中标公告,笔者进行了持续的跟踪观察,结合自己亲身经历的工作实践,发现政府法律顾问的现实工作环境不容乐观:

(一)工作范围广泛,服务费标准过低

在政府机关相关招标、竞争性谈判等文件中,政府法律顾问的工作范围十分广泛,几乎涵盖招标方所有可能涉及法律问题的事务,诸如:1.对日常运行管理、重大行政行为、重大决策提供法律咨询意见;2.参与规范性文件、重大措施、重大决策和重要政策的合法性审查;3.参与重大行政复议案件、涉诉案件、疑难信访案件的研究讨论,参与相关行政复议、诉讼、仲裁案件的处理;4.协助处理重大涉法事件,研究起草有关法律意见书;5.参加重大项目谈判、合同和协议的签订等工作;6.协助处理政府信息公开申请、行政复议案件,研究起草答复意见;7.对社会公共事件、突发事件提出法律意见和建议;8.提供相关法律培训,参与法治宣传教育、政策咨询等普法工作;9.办理交办的其他法律事务。

相关数据显示,常年法律顾问业务的收入占律师业务总收入的比例十分单薄[2]。对于应聘律师的学历、资历、业绩等方面,招标方往往提出众多且惟有资深、高端律师才能符合的严苛条件;除此以外,还常常要求投标方组建由多名律师组成的服务团队提供服务。一般情况下,政府机关常年法律顾问服务项目的预算为每年2万元至6万元。即使投标人以6万元的价格中标,平均每个月的法律顾问服务费仅为5000元,这也就相当于一个初级公务员的收入水平。换言之,政府机关以一名初级公务员报酬水平为支付代价,换取由数名高端律师组建的服务团队为其提供复杂的法律服务。法律服务供需双方权利义务方面的严重失衡,由此可见一斑。

(二)滥用招标优势,攫取不当利益

利用招标文件内容是最终合同不可更改的一部分的有利条件,在招标文件中,一些招标方单方规定包括付款方式、履约方式以及违约责任等在内扩充己方权利、缩减对方权利的关键合同条款,通过抢跑的方式,占据优势地位,将投标方置于不利地位。

例如,在招标公告中,一些招标方仅列明招标项目的预算金额而故意回避付款方式。在招标文件中,招标方将全部或者大部分服务费安排在合同履行中期或者完毕之后再行支付,这种支付方式与日常法律服务中先行支付服务费的市场惯例明显相悖。被招标预算所吸引的投标方,购买了招标文件之后,才能获知招标方具体的付款方式。此时的投标方,常常陷入两难抉择:放弃投标,则意味着前功尽弃;继续投标,则意味着要被迫接受不公平的合同条款,面临不公正待遇。

其实,包括付款方式在内的合同基本条款,本应由合同当事人双方平等协商而予以确定。招标方却以招标文件的形式,将法律明确规定的合同双方平等协商的原则架空,单方面决定合同的主要内容,从而攫取不当利益。

实践中,由于招标方对于律师的专业工作不够了解,难以评判相关律师的实际业务能力与专业水平,在采用综合评价法评标时,律师事务所成立年限、律师人数、曾经获得的荣誉、服务类似单位的数量等外在因素,往往成为评标时所重点考查的因素;为了图省事,或者为了规避所谓“廉政风险”,一些招标方直接采取最低价中标法来确定政府法律顾问。这种低价竞争的招标方法,不仅直接压低了相关服务费的市场价格,而且还将高水平律师拒之门外。

(三)付出与收入严重不匹配,抑制法律顾问的积极性

对于政府法律顾问的实际业务技能与工作业绩详情,其所服务的单位中,往往只有与其直接联系的工作人员最为了解,单位主要领导获取的往往只是模糊的二手信息甚至三手信息。实践中,政府法律顾问的法律服务,常常得不到及时的肯定与鼓励。由于缺乏明确具体的考核奖励内容,政府法律顾问的服务费一般没有任何增加的空间,时常出现“多干也是白干,干好干差一个样”的现象,这无疑会挫伤优秀律师从事政府法律顾问的积极性。此外,由于相关工作量较大且比较琐碎,加之得不到足够的理解与尊重,高端律师大都不愿从事政府法律顾问工作,一些在岗律师的工作积极性不高,缺乏不断改进工作的源动力。

二、服务费标准过低事出有因

“察势者智,驭势者赢。”政府机关普遍设立政府法律顾问,这是党的十八届四中全会之后才涌现的新事物。目前,有关政府法律顾问的种类、遴选、职责和考核制度等,尚处于摸索阶段,国家尚未出台关于政府法律顾问的行政法规和具体政策。政府法律顾问相关制度建设滞后于时代前进的步伐,是当前亟待解决的紧迫课题。

(一)传统观念的束缚,缺乏系统规划设计

对于政府法律顾问在政府法治建设中的地位和作用,一些政府机关领导至今依然缺乏足够清醒的认识,他们对于法律顾问参与重大行政决策等涉密事项有所顾忌,对于来自政府体制外的律师,更是常常采取过度的敏感防范态度[3],实践中,政府法律顾问存在着“参与范围过窄,事前防范与事中控制不够”的问题[4]。有些政府机关领导不愿意让政府法律顾问介入过多的政府事务,认为法律顾问偶尔讲讲普法课,审阅、修改与外单位签订的合同,这就可以了;只是当与外单位发生了纠纷,有可能引发诉讼时,才是真正需要法律顾问的时候。

目前,相关权威部门尚未对政府法律顾问的角色定位、工作机制以及价值追求等方面进行系统梳理与合理规划,政府法律顾问的工作方案、工作规则、考核办法等制度的缺位,导致有关政府法律顾问的工作目标、工作任务、工作方式和工作要求等均不够明确,相关政府机关主要是依据聘用合同来规范政府法律顾问的工作。此种情况下,不受重视的政府法律顾问难以获得其应有待遇。

(二)法律服务市场发育不足,分级服务缺位

目前,包括政府法律顾问在内的法律服务市场发育还不够成熟,相关法律服务的分级分类标准缺失。政府法律顾问服务入门的门槛较低,就理论而言,所有律师均可以从事政府法律顾问工作。对于政府法律顾问工作质量的高低,非法律专业人士难以进行准确评判。以审查合同为例,政府法律顾问既可以采取简单模式开展工作,即:以快速浏览的方式,发现合同文本中存在的语句、字词错误并加以更正;也可以采取复杂模式开展工作,即:从合同设立的目的出发,逐个条文仔细推敲,反复斟酌合同条款。不同素质的律师,不同的工作出发点,不同的工作模式,不同的工作标准,意味着明显不同的工作质量,造就迥异的工作效果。由于缺乏对于不同等级法律服务的分类标准和报酬标准,政府法律顾问提供的高质量服务,既难以得到其所服务单位领导的认可和尊重,又难以得到高额回报,政府法律顾问提供高质量服务的积极性必然受挫。于是,低质低价大行其道,受到市场热捧,从而形成劣币驱逐良币的扭曲现象。

(三)财政支撑不足,专项经费有限

相对于其他商品和服务市场,政府法律顾问服务市场的形成比较晚,发育不够成熟。目前,政府法律顾问服务市场基本上处于初级阶段,高中低档不同的服务需求和服务供给未能明显区分,价格战基本上成为市场竞争的主旋律。一些政府法律顾问希望依靠低价格占领法律服务市场,一些政府机关希望“少花钱、多办事”。政府法律顾问服务市场价格起点低,上升速度缓慢。由于政府相关财政拨款一般都具有一定的历史延续性,在上一年度购买法律服务的财政支出比较低的情况下,下一年度购买法律服务的财政预算就不可能有较大幅度的提高。因此,政府相关专项经费支出,一直处于低位徘徊的状态,这也成为制约政府法律顾问服务高端化的主要瓶颈。

三、构建优质优价的标准体系势在必行

2020年1116日至17日,中央全面依法治国工作会议在北京召开。习近平总书记出席会议并发表重要讲话,他深刻指出:“推进全面依法治国是国家治理的一场深刻变革,必须以科学理论为指导,加强理论思维。”深入学习习近平法治思想,尤其要掌握蕴含其中的科学理论思维,不断提升理论思维能力,遵循法治建设规律和政府法律顾问工作特点,推进政府法律顾问事业健康发展。

(一)政府法律需求正逐步走向高端,呼唤高质量的法律服务

在政府法律顾问的辛勤努力下,政府机关的法律需求正在逐步发生变化,其主要表现为:

1.服务对象从被动接受转变为主动追求。设置政府法律顾问之初,一些政府机关更主要考虑的是执行上级指示,表现出明显的被动性。随着法治理念的不断加强,特别是在接受了政府法律顾问的优质服务之后,越来越多政府机关日益重视政府法律顾问的作用,政府法律顾问不再被认为是一个可有可无的小角色。许多政府机关都在主动寻求一种适合本单位发展的政府法律顾问工作模式,希望政府法律顾问为本单位建设更加充分地发挥作用。

2.服务内容从简单化转变为复杂化。设置政府法律顾问之初,政府法律顾问的工作内容比较简单,主要是处理合同审查、参与诉讼或仲裁案件等。随着改革的不断深入,新问题不断涌现,对于政府法律顾问的工作范围、职责等方面的法律服务需求不断扩大,例如,参与重大事项的谈判,提供法律意见,普法宣传与法律咨询服务,指导各部门起草和审查合同、规章制度等,政府法律顾问的服务内容日趋精细化、规范化与标准化。

3.服务期限从临时性转变为长期性。设置政府法律顾问之初,政府法律顾问更主要的是帮助政府解决纠纷,它是一种事后纠纷解决机制。由于纠纷发生的频率不高,政府法律顾问的作用不够明显,相关需求只是临时性的。随着社会的发展,法律顾问的功能不再局限于事后纠纷解决机制,逐步扩充为承担政府在依法行政环境下运作所必备的法律保障,相关需求具有长期性。

政府对法律顾问的需求不再边缘化,而是逐步向核心需求靠近,对于高质量法律服务的需求日益迫切。

(二)宏观筹划指引,合理计算确定标准

为了进一步发挥法律顾问在推进政府机关依法行政中的作用,需要对政府法律顾问的角色定位、工作机制以及价值追求等方面事项,进行系统梳理与合理规划。促进政府法律顾问事业发展,既要立足当前现实状况,运用法治思维和法治方式,解决政府法律顾问事业发展面临的现实问题;又要着眼长远发展,筑法治之基,行法治之力,积法治之势,促进相关机制更加成熟,为政府法律顾问事业发展,提供长期性机制保障。完善法律顾问服务费的标准设计,具有极强的现实性。制度设计的背景应当坚持问题导向,促进决策方式规范化机制化[5]。只有运用好系统思维,统筹兼顾,重点突出,才能形成全面发力、多点突破、纵深推进的良好态势,增强政府法律顾问服务费标准构建的合法性、合理性与科学性。

依据《中华人民共和国公务员法》第一百条、第一百零二条及第一百零三条,机关根据工作需要,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制;机关聘任公务员,应当遵循平等自愿、协商一致的原则,签订书面的聘任合同,确定机关与所聘公务员双方的权利、义务;聘任合同应当具备合同期限,职位及其职责要求,工资、福利、保险待遇,违约责任等条款;聘任合同期限为一年至五年。

笔者认为,就其工作性质和工作要求,政府法律顾问类似于聘任公务员,故政府法律顾问的报酬完全可以参照相关岗位聘任公务员的待遇标准。由于服务费是由相关律师所在的律师事务所收取,因此,法律顾问服务费标准应当以一定的比例高于相关岗位聘任公务员的工资标准,这才是属于合理范畴。

(三)尊重智力劳动成果,加大财政支持力度

一般情况下,政府法律顾问均具有坚实的法学理论基础、熟练的法律运用技能以及丰富的法律实践经验,在推进政府法治建设的过程中,完全可以大有作为。对此,政府机关领导尤其是党政一把手,需要进一步更新观念,充分重视与信任政府法律顾问,尽可能让其融入机关工作的各个环节。借助政府法律顾问的力量,从细微处、从日常养成开始,通过日积月累的努力,努力修好内功,不断将政府机关法治建设提升到新的高度。

需要持续提高对政府法律顾问工作制度化、长效化的财政支持,鼓励政府运用财政资金,按照市场化、契约化的方式,购买法律服务,进而建立购买法律服务资金管理制度,将政府购买法律服务所需经费列入各级政府财政预算予以明确保障。坚持实事求是的态度,采取市场化理念,实行“精神激励与物质激励并重”的方式,将薪酬提高至同行业相当水平;改善政府法律顾问的工作环境,合理配备办公场所和专项经费,充分调动政府法律顾问参与政府依法行政的积极性,促使其自觉将自身活动与政府购买法律顾问服务的具体目标要求协调起来。保障律师在做好基本服务同时,合理拓展业务范围,维持基本收入,提高工作积极性。

建立奖优罚劣机制,促进法律顾问权、职、责的具体化、明确化。根据经济分析原理,政府招聘法律顾问团队,虽然会增加其成本,但是,可以保护政府的合法权益,避免违法行政,从长远来看,其收益巨大,值得投入及加强保障。建立激励机制,有利于激励法律顾问不断增强自身专业素质,更好地为政府服务,促进法治政府建设。细化、量化法律顾问工作实效的考核机制,将法律事务办理数量、质量指标、工作态度等内容纳入考核内容。将法律风险治理成效纳入律师的年终绩效考核之中,将考核结果与律师切身利益挂钩,激发律师开拓创新的积极性、主动性,使其更好发挥作用,确保政府法律顾问工作始终保持朝气蓬勃的状态。

实践的不断发展,需要顾问律师能够合理、有序地参与到法治政府建设中去[6]。政府法律顾问需要大力弘扬“执着专注,精益求精,一丝不苟,追求卓越”的工匠精神,保持干事创业的定力和韧性,提高服务的目标导向性,不断增强学习能力,牢固树立政治意识、大局意识和责任意识,紧紧围绕政府中心工作,通过重要法律文件的审查工作,从源头上把好法律关,确保法律文书的合法性、可行性和可操作性;通过代理行政诉讼案件,为政府依法行政提供法律咨询意见和法律建议,切实提高政府依法管理经济社会事务的能力,为政府依法决策、依法行政保驾护航;以“可用、管用、好用”为目标,以“多层化、精准化、市场化”为方向,优化组织范式、工作模式、遴选方式和激励形式,提供响应速度更快、预见性和针对性更强的法律服务。

“犯其至难,方能图其至远。”党的十九届五中全会指出,防范和化解影响我国现代化进程的各种风险,筑牢国家安全屏障,这对于政府法律顾问提出了更加严格的要求。构建科学合理的政府法律顾问服务费标准体系,必将推动政府法律顾问事业行稳致远,从而更好促进政府治理体系和治理能力现代化,为建设更高水平的平安中国奠定坚实基础。


注释及参考文献:

[1]张云君:《完善政府法律顾问管理机制的思考》,《法制博览》20204月(下)。

[2]朱颂华:《常年法律顾问业务的现状与对策》,《法制博览》20203月(上)。

[3]惠江平:《试论律师在政府法律顾问制度建设中的作用》,《法制与社会》2020年第6期(上)。

[4]储著斌:《我国学校法律顾问制度建设的实践导向刍议》,《连云港职业技术学院学报》20203月。

[5]石东洋、贾丽娟、逯恒纳:《法律顾问辅助党政机关决策的路径探索》,《陕西国防工业职业技术学院学报》2019年第4期。

[6]王永清:《政府法律顾问在法治政府建设中的角色与取向》,《法制与社会》20204)(上)。

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