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《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》解读
发布日期:2021-06-08 信息来源:管理员 作者:王利平

王利平 福建天衡联合律师事务所


为贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和党中央重大决策部署,在依法推进企业合规改革试点工作中建立健全涉案企业合规第三方监督评估机制,服务保障经济社会高质量发展,助力推进国家治理体系和治理能力现代化,最高人民检察院牵头会同司法部、财政部、生态环境部、国务院国有资产监督管理委员会、国家税务总局、国家市场监督管理总局、全国工商联、中国国际贸易促进委员会共同研究制定了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见(试行)》(以下简称《指导意见》),并于202163日印发施行。《指导意见》共四章20条,如何更好地推进企业合规改革试点工作,精准理解和适用《指导意见》成为关键,我结合参与部分试点工作情况,就《指导意见》解读如下。

一、总体要求和基本原则(第一章·第一条至第五条)

第一条明确涉案企业合规第三方监督评估机制(以下简称第三方机制)的内涵,即:指人民检察院在办理涉企犯罪案件时,对符合企业合规改革试点适用条件的,交由第三方监督评估机制管理委员会(以下简称第三方机制管委会)选任组成的第三方监督评估组织(以下简称第三方组织),对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察,考察结果作为人民检察院依法处理案件重要参考的制度。

第二条明确第三方机制建立和运行的原则,即:第三方机制的建立和运行,应当遵循依法有序、公开公正、平等保护、标本兼治的原则。

第三条明确第三方机制适用范围,即:第三方机制适用于公司、企业等市场主体在生产经营活动中涉及的经济犯罪、职务犯罪等案件,既包括公司、企业等实施的单位犯罪案件,也包括公司、企业实际控制人、经营管理人员、关键技术人员等实施的与生产经营活动密切相关的犯罪案件。

第四条明确《指导意见》适用条件,即:对于同时符合下列条件的涉企犯罪案件,试点地区人民检察院可以根据案件情况适用本指导意见:

(一)涉案企业、个人认罪认罚;

(二)涉案企业能够正常生产经营,承诺建立或者完善企业合规制度,具备启动第三方机制的基本条件;

(三)涉案企业自愿适用第三方机制。

第五条明确不适用第三方机制的情形,即:对于具有下列情形之一的涉企犯罪案件,不适用企业合规试点以及第三方机制:

(一)个人为进行违法犯罪活动而设立公司、企业的;

(二)公司、企业设立后以实施犯罪为主要活动的;

(三)公司、企业人员盗用单位名义实施犯罪的;

(四)涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪的;

(五)其他不宜适用的情形。

二、第三方机制管委会工作开展(第二章·第六条至第九条)

第六条明确第三方机制管委会组成和职责,即:最高人民检察院、国务院国有资产监督管理委员会、财政部、全国工商联会同司法部、生态环境部、国家税务总局、国家市场监督管理总局、中国国际贸易促进委员会等部门组建第三方机制管委会,全国工商联负责承担管委会的日常工作,国务院国有资产监督管理委员会、财政部负责承担管委会中涉及国有企业的日常工作。第三方机制管委会履行下列职责:

(一)研究制定涉及第三方机制的规范性文件;

(二)研究论证第三方机制涉及的重大法律政策问题;

(三)研究制定第三方机制专业人员名录库的入库条件和管理办法;

(四)研究制定第三方组织及其人员的工作保障和激励制度;

(五)对试点地方第三方机制管委会和第三方组织开展日常监督和巡回检查;

(六)协调相关成员单位对所属或者主管的中华全国律师协会、中国注册会计师协会、中国企业联合会、中国注册税务师协会、中国贸促会全国企业合规委员会(中国贸促会商事法律服务中心)以及其他行业协会、商会、机构等在企业合规领域的业务指导,研究制定涉企犯罪的合规考察标准;

(七)统筹协调全国范围内第三方机制的其他工作。

第七条明确第三方机制管委会联席会议制度,即:第三方机制管委会各成员单位建立联席会议机制,由最高人民检察院、国务院国有资产监督管理委员会、财政部、全国工商联负责同志担任召集人,根据工作需要定期或者不定期召开会议,研究有关重大事项和规范性文件,确定阶段性工作重点和措施。各成员单位应当按照职责分工,认真落实联席会议确定的工作任务和议定事项,建立健全日常联系、联合调研、信息共享、宣传培训等机制,推动企业合规改革试点和第三方机制相关工作的顺利进行。

第八条明确试点地区第三方机制管委会建立和职责,即:试点地方的人民检察院和国资委、财政部门、工商联应当结合本地实际,参照本指导意见第六条、第七条规定组建本地区的第三方机制管委会并建立联席会议机制。试点地方第三方机制管委会履行下列职责:

(一)建立本地区第三方机制专业人员名录库,并根据各方意见建议和工作实际进行动态管理;

(二)负责本地区第三方组织及其成员的日常选任、培训、考核工作,确保其依法依规履行职责;

(三)对选任组成的第三方组织及其成员开展日常监督和巡回检查;

(四)对第三方组织的成员违反本指导意见的规定,或者实施其他违反社会公德、职业伦理的行为,严重损害第三方组织形象或公信力的,及时向有关主管机关、协会等提出惩戒建议,涉嫌违法犯罪的,及时向公安司法机关报案或者举报,并将其列入第三方机制专业人员名录库黑名单;

(五)统筹协调本地区第三方机制的其他工作。

第九条明确第三方机制管委会日常监督和巡查内容,即:第三方机制管委会应当组建巡回检查小组,按照本指导意见第六条第五项、第八条第三项的规定,对相关组织和人员在第三方机制相关工作中的履职情况开展不预先告知的现场抽查和跟踪监督。巡回检查小组成员可以由人大代表、政协委员、人民监督员、退休法官、检察官以及会计审计等相关领域的专家学者担任。

第三方机制各方关系(图一)

三、第三方机制的启动和运行(第三章·第十条至第十八条)

第十条明确第三方机制的启动程序,即:人民检察院在办理涉企犯罪案件时,应当注意审查是否符合企业合规试点以及第三方机制的适用条件,并及时征询涉案企业、个人的意见。涉案企业、个人及其辩护人、诉讼代理人或者其他相关单位、人员提出适用企业合规试点以及第三方机制申请的,人民检察院应当依法受理并进行审查。人民检察院经审查认为涉企犯罪案件符合第三方机制适用条件的,可以商请本地区第三方机制管委会启动第三方机制。第三方机制管委会应当根据案件具体情况以及涉案企业类型,从专业人员名录库中分类随机抽取人员组成第三方组织,并向社会公示。第三方组织组成人员名单应当报送负责办理案件的人民检察院备案。人民检察院或者涉案企业、个人、其他相关单位、人员对选任的第三方组织组成人员提出异议的,第三方机制管委会应当调查核实并视情况做出调整。

第十一条明确涉案企业提交合规计划的具体要求,即:第三方组织应当要求涉案企业提交专项或者多项合规计划,并明确合规计划的承诺完成时限。涉案企业提交的合规计划,主要围绕与企业涉嫌犯罪有密切联系的企业内部治理结构、规章制度、人员管理等方面存在的问题,制定可行的合规管理规范,构建有效的合规组织体系,健全合规风险防范报告机制,弥补企业制度建设和监督管理漏洞,防止再次发生相同或者类似的违法犯罪。

第十二条明确第三方组织对合规计划的内容审查和履行监督,即:第三方组织应当对涉案企业合规计划的可行性、有效性与全面性进行审查,提出修改完善的意见建议,并根据案件具体情况和涉案企业承诺履行的期限,确定合规考察期限。在合规考察期内,第三方组织可以定期或者不定期对涉案企业合规计划履行情况进行检查和评估,可以要求涉案企业定期书面报告合规计划的执行情况,同时抄送负责办理案件的人民检察院。第三方组织发现涉案企业或其人员尚未被办案机关掌握的犯罪事实或者新实施的犯罪行为,应当中止第三方监督评估程序,并向负责办理案件的人民检察院报告。

第十三条明确第三方组织合规考察程序和内容,即:第三方组织在合规考察期届满后,应当对涉案企业的合规计划完成情况进行全面检查、评估和考核,并制作合规考察书面报告,报送负责选任第三方组织的第三方机制管委会和负责办理案件的人民检察院。

第十四条明确人民检察院对涉案企业完成合规计划情况全面审查与建议意见,即:人民检察院在办理涉企犯罪案件过程中,应当将第三方组织合规考察书面报告、涉案企业合规计划、定期书面报告等合规材料,作为依法作出批准或者不批准逮捕、起诉或者不起诉以及是否变更强制措施等决定,提出量刑建议或者检察建议、检察意见的重要参考。人民检察院发现涉案企业在预防违法犯罪方面制度不健全、不落实,管理不完善,存在违法犯罪隐患,需要及时消除的,可以结合合规材料,向涉案企业提出检察建议。人民检察院对涉案企业作出不起诉决定,认为需要给予行政处罚、处分或者没收其违法所得的,应当结合合规材料,依法向有关主管机关提出检察意见。人民检察院通过第三方机制,发现涉案企业或其人员存在其他违法违规情形的,应当依法将案件线索移送有关主管机关、公安机关或者纪检监察机关处理。

第十五条明确合规听证,即:人民检察院对于拟作不批准逮捕、不起诉、变更强制措施等决定的涉企犯罪案件,可以根据《人民检察院审查案件听证工作规定》召开听证会,并邀请第三方组织组成人员到会发表意见。

第十六条明确人民检察院的职责,即:负责办理案件的人民检察院应当履行下列职责:

(一)对第三方组织组成人员名单进行备案审查,发现组成人员存在明显不适当情形的,及时向第三方机制管委会提出意见建议;

(二)对涉案企业合规计划、定期书面报告进行审查,向第三方组织提出意见建议;

(三)对第三方组织合规考察书面报告进行审查,向第三方机制管委会提出意见建议,必要时开展调查核实工作;

(四)依法办理涉案企业、个人及其辩护人、诉讼代理人或者其他相关单位、人员在第三方机制运行期间提出的申诉、控告或者有关申请、要求;

(五)刑事诉讼法、人民检察院刑事诉讼规则等法律、司法解释规定的其他法定职责。

第十七条明确第三方组织及其组成人员的义务及利冲禁止,即:第三方组织及其组成人员在合规考察期内,可以针对涉案企业合规计划、定期书面报告开展必要的检查、评估,涉案企业应当予以配合。第三方组织及其组成人员应当履行下列义务:

(一)遵纪守法,勤勉尽责,客观中立;

(二)不得泄露履职过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私;

(三)不得利用履职便利,索取、收受贿赂或者非法侵占涉案企业、个人的财物;

(四)不得利用履职便利,干扰涉案企业正常生产经营活动。第三方组织组成人员系律师、注册会计师、税务师(注册税务师)等中介组织人员的,在履行第三方监督评估职责期间不得违反规定接受可能有利益关系的业务;在履行第三方监督评估职责结束后一年以内,上述人员及其所在中介组织不得接受涉案企业、个人或者其他有利益关系的单位、人员的业务。

第十八条明确涉案企业或人员的异议控申权及配合义务,即:涉案企业或其人员在第三方机制运行期间,认为第三方组织或其组成人员存在行为不当或者涉嫌违法犯罪的,可以向负责选任第三方组织的第三方机制管委会反映或者提出异议,或者向负责办理案件的人民检察院提出申诉、控告。涉案企业及其人员应当按照时限要求认真履行合规计划,不得拒绝履行或者变相不履行合规计划、拒不配合第三方组织合规考察或者实施其他严重违反合规计划的行为。

第三方机制运行(图二)

三、监检衔接以及指导意见的效力(第四章·第十九条至第二十条)

第十九条明确监检衔接,即:纪检监察机关认为涉嫌行贿的企业符合企业合规试点以及第三方机制适用条件,向人民检察院提出建议的,人民检察院可以参照适用本指导意见。

第二十条明确《指导意见》的效力,即:试点地方人民检察院、国资委、财政部门、工商联可以结合本地实际,参照本指导意见会同有关部门制定具体实施办法,并按照试点工作要求报送备案。本指导意见由最高人民检察院、国务院国有资产监督管理委员会、财政部、全国工商联会同司法部、生态环境部、国家税务总局、国家市场监督管理总局、中国国际贸易促进委员会负责解释,自印发之日起施行。

通过上述解读,现就律师参与合规改革试点工作,建议如下:

其一、在试点地区第三方机制管委会的统筹负责下,试点地区律师协会可从以下几方面开展工作:

1、加强对律师参与合规改革试点工作业务指导,制定律师参与合规业务操作指南,条件具备可设立合规专业委员会;

2、参与制定第三方机制专业人员名录库的入库标准和管理办法;

3、参与入库律师的日常选任、培训、监督及考核,实施动态管理;

4、对入库律师违反指导意见的规定,或者实施其他违反社会公德、职业伦理的行为,严重损害第三方组织形象或公信力的,予以惩戒;

5、律师协会作为试点地区第三方机制管委会联席会议成员单位,认真落实联席会议确定的工作任务和议定事项,推动建立健全日常联系、联合调研、信息共享、宣传培训等机制,促进企业合规改革试点和第三方机制相关工作的顺利开展。

其二、经第三方机制管委会选任,成为第三方组织成员的律师,其履职行为虽不代表所在的律师事务所,但是,其本人及所在律师事务所必须遵守《指导意见》第十七条规定:“履行第三方监督评估职责期间不得违反规定接受可能有利益关系的业务;在履行第三方监督评估职责结束后一年以内,上述人员及其所在中介组织不得接受涉案企业、个人或者其他有利益关系的单位、人员的业务。”据此,律师应将入库及被选任情况及时报告所在律师事务所,以便其本人和所在律师事务所做好充分评估,避免利冲对律师及其所在律师事务所造成不当影响。

其三、从《指导意见》规定来看,由第三方机制管委会选任组成第三方组织,其成员具有多元性,包括律师、注册会计师、税务师(注册税务师)等不同领域的专业人士,如何分工?谁来牵头?几人合适?基于律师在专业化治理中地位和作用,建议由律师牵头,按专业再做进一步分工。第三方组织成员至少三人以上,可以根据难度和工作量增加人员。第三方机制管委会应结合本地实际,尽快制定相关办法,确定薪酬待遇(可以参照所在地区律师收费标准,保障第三方组织成员顺利开展工作)。

其四、《指导意见》发布前,合规改革试点工作已开展,有辽宁模式、宝安模式、金山模式、宁波模式、岱山模式等,大体做法是:律师事务所或律师以合规监督人身份,由受检察院指派,进入涉罪企业,制定合计划,指导合规整改,合规考察期满前,律师事务所或律师评估合规计划执行情况,提交合规整改报告,该报告(必要时要举行听证)作为检察院处理决定的重要参考。《指导意见》没有明确规定律师事务所如何参与合规改革试点,只是规定了律师个人作为第三方组织成员参与合规改革试点工作,那么,律师事务所是否有参与该项工作的空间呢?我认为不仅有,而且空间更加广阔,从《指导意见》来看,第三方组织重点工作是“对涉案企业的合规计划完成情况进行全面检查、评估和考核,并制作合规考察书面报告,报送负责选任第三方组织的第三方机制管委会和负责办理案件的人民检察院。”然而,作为涉案企业要做合规承诺、推进合规尽调,确定合规考察期、拟订合规计划、执行合规计划、制定合规管理规范,构建合规组织体系,健全合规风险防范报告机制等,这些工作没有委托律师事务所(指派律师团队)参与,不仅难以有效完成,而且达不到合规整改的要求。可见,《指导意见》从制度层面安排了合规监督方,而涉案企业内部合规整改工作,则由企业按法律服务本来属性委托相关律师事务所完成,这样,合规监督人也可走出了既是监督者又是服务者的尴尬局面,聚焦做好该做的事。

其五、涉案企业委托律师事务所实施合规整改工作,企业担心进入的律师团队因掌握其更多情况(甚至包括尚未被相关机关发现的违法犯罪)而对其造成不利后果,进而拒绝提供相关资料或告知相关情况,这时,受托律师事务所如何继续开展工作?受托律师事务所是否因此可解除委托合同?同时,进入企业的律师在开展工作过程中,如果发现涉案企业还存在其它违法犯罪行为,是否有向第三方机制管委会、第三方组织或检察机关(包括其它有管辖权的行政或司法机关)报告的义务?如果不报告,是否需要承担相应法律责任?如果报告,是否违背律师职业伦理?这些都是律师在开展涉案企业合规工作面临的风险,这些问题没有理顺,必然会影响工作深入推进,甚至还存在律师担忧该风险不接受该项业务的可能性。

在刑事诉讼中,律师执业应“以事实为根据”,但律师承担的真实义务与公安司法机关承担的真实义务不同,公安司法人员承担的“积极的真实义务”,必须依法收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据,而辩护律师承担的只是一种“消极的真实义务”,提出犯罪嫌疑人、被告人无罪、罪轻或者减轻、免除其刑事责任的材料和意见,维护犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利和其他合法权益。即便是获取了不利于犯罪嫌疑人、被告人的证据,其也因为承担着保密义务,而不能向公安司法机关提交。《中华人民共和国律师法》第三十八条规定:“律师应当保守在执业活动中知悉的国家秘密、商业秘密,不得泄露当事人的隐私。律师对在执业活动中知悉的委托人和其他人不愿泄露的情况和信息,应当予以保密。但是,委托人或者其他人准备或者正在实施的危害国家安全、公共安全以及其他严重危害他人人身、财产安全的犯罪事实和信息除外。”依据该规定,律师执业中,既负有保密义务也存在例外情形。律师在接受涉案企业或个人委托开展合规整改法律事务时,同样适用上述相关规定。美国联邦证据规则中第501条到510条集中规定了“律师——当事人特权”:当事人享有可以拒绝公开或者阻止其他人公开为了给当事人提供法律服务而进行秘密交流的内容的特权。”

律师在接受委托开展合规时,是否完全听命于委托方呢?美国上诉法院第四巡回审判庭首席法官克莱门特F.海恩斯沃斯认为:“(律师)为当事人服务但并不是他们的仆人。他提供服务以促进当事人合法和适当的目的,但律师永远不要忘了,他才是主人。他并不完全是为了完成当事人的命令。律师需要自己决定什么才是道德上和法律上正确的做法,并且,作为一名专业人员,他也不能服从当事人让他站在其他立场的要求……律师必须从他自己的角度而不是当事人的角度来为当事人提供法律服务。”律师维护当事人的利益,但却不能违背职业道德和执业纪律,不择手段,为所欲为,更不能突破法律底线,以至于损害其他法律价值。当事人委托事项违法或者犯罪时,经委托的律师沟通劝说后,当事人依然不放弃,律师可依法解除委托。

(感谢道同团队林芳律师对文中图一、图二的贡献)

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